ועדת ששינסקי 2

הוועדה לבחינת המדיניות לגבי חלק המדינה המתקבל בעד השימוש של גורמים פרטיים במשאבי טבע לאומיים, הידועה בשם ועדת ששינסקי 2, היא ועדה ציבורית בראשות פרופ' איתן ששינסקי, שהוקמה בשנת 2013 בידי שר האוצר יאיר לפיד, על מנת לבחון את נטל המס הראוי על הפקת משאבי טבע בישראל.

פעולת הוועדה

בהמשך לועדת ששינסקי הראשונה וכהשלמה להמלצותיה, מינה שר האוצר יאיר לפיד, ב-17 ביוני 2013, את הוועדה לבחינת המדיניות לגבי חלק המדינה המתקבל בעד שימוש של גורמים פרטיים במשאבי טבע לאומיים, למען הסדרת המערכת הפיסקאלית על כלל משאבי הטבע המצויים בשטחה של ישראל, למעט גז ונפט (אשר נידונו במסגרת ועדת ששינסקי הראשונה).

במסגרת כתב המינוי של הוועדה נכתב כי:

"בהמשך לדו"ח הוועדה לבחינת המדיניות הפיסקאלית בנושא משאבי נפט וגז בישראל (ועדת ששינסקי), ובהמשך לחקיקת חוק מיסוי רווחי נפט, תשע"א-2011 ליישום המלצות הדו"ח האמור, לאור חוסר האחידות במדיניות הנוגעת לתשלומים המשולמים למדינה בעד השימוש במשאבי טבע לאומיים בתחומים שונים ומגוונים שאינם גז ונפט, ובשל הצורך להבטיח כי חלק המדינה (מיסים, תמלוגים ותשלומים אחרים המשולמים לקופת המדינה),המתקבל בעד השימוש במשאבי הטבע לאומיים, ישקף את המגיע לציבור בשל השימוש במשאבים אלו אני ממנה אתכם כחברים בוועדה לבחינת המדיניות לגבי חלק המדינה המתקבל בעד השימוש של גורמים פרטיים במשאבי טבע לאומיים.

ליו"ר הוועדה מונה פרופ' איתן ששינסקי, שעמד בראש ועדת ששינסקי הראשונה. יחד עמו מונו האנשים הבאים כחברים בוועדה:

שם	תפקיד
אוהד אדירי	סגן הממונה על התקציבים במשרד האוצר
רו"ח משה אשר	מנהל רשות המיסים
ד"ר נדין בודו-טרכטנברג	המשנה לנגידת בנק ישראל
עו"ד רחל בירנבוים	סגנית היועמ"ש ברשות מקרקעי ישראל
ד"ר עדי ברנדר	מנהל אגף מקרו-כלכלה ומדיניות בבנק ישראל
אורנה הוזמן-בכור	מנכ"לית משרד התשתיות הלאומיות, האנרגיה והמים
יוסי וירצבורגר	מנהל מינהל אוצרות טבע, משרד התשתיות הלאומיות, האנרגיה והמים
רו"ח פרידה ישראלי	המשנה לכלכלן הראשי במשרד האוצר
גלית כהן	סמנכ"לית תכנון ומדיניות במשרד להגנת הסביבה
עו"ד אבי ליכט	המשנה ליועץ המשפטי לממשלה (כלכלי-פיסקלי)
עמית לנג	מנכ"ל משרד הכלכלה
מיכל עבאדי-בויאנג'ו	החשבת הכללית במשרד האוצר
פרופ' יוג'ין קנדל	ראש המועצה הלאומית לכלכלה במשרד ראש הממשלה

הוועדה תוכננה להתחיל בעבודתה ביולי 2013, אך החלה בפועל כעבור חודש, באוגוסט 2013.

עבודת הוועדה לוותה על ידי משלחת מטעם קרן המטבע הבינלאומית. בנוסף נעזרה הוועדה בעבודתם של מספר יועצים בינלאומיים.

הוועדה דנה ובחנה מהו גובה התמלוגים הרצוי לציבור בנוגע למשאבי טבע שונים במדינה, אשר חולקו לשלוש קטגוריות:

1. חומר גלם לתעשייה - אשלג, פוספטים, ברום ונחושת.
2. חומרים לבנייה (אגרגטים) - חול, אבני גיר וחצץ כחומרי גלם להכנת מלט ולשם יישומים אחרים בבנייה.
3. מים מינרליים.

במסגרת עבודתה, בחנה הוועדה את מבנה המערכת הפיסקאלית הקיימת והשפעתו על הכנסות המדינה ועל הפעילות בענף. לשם כך, ניתחה הוועדה את הדוחות הכספיים של החברות העוסקות בהפקת משאבי טבע בישראל, לרבות חברת כימיקלים לישראל (כי"ל) וכן בחנה את מבנה העלויות הקיים בתחום, ואת פוטנציאל ההכנסות בכל אחד מהמגזרים. כמו כן, נעשתה השוואה למודלים הקיימים במדינות שונות בעולם בנוגע למשאבי הטבע.

מסקנות הוועדה

ב-18 במאי 2014, פרסמה הוועדה את טיוטת עיקרי המלצותיה להערות הציבור (דו"ח הביניים), כאשר תאריך היעד לסיום העבודה היה יוני 2014. במהלך תקופה זו, הוגשו לוועדה הערות הציבור בנוגע להמלצות, אשר כללו בין היתר הערות של החברות הפועלות בענף, עמותות וארגונים.

לאחר בחינת מכלול הנתונים אשר הוצגו בפניה, החליטה הוועדה על עריכת שינויים מסוימים במערכת הפיסקאלית אשר הוצעה על ידה במסגרת טיוטת עיקרי המלצותיה כפי שפורסמו. עיקרי מסקנותיה הסופיות של הוועדה, לרבות השינויים המוצעים ביחס לטיוטת עיקרי המלצות כפי שפורסמו הוגשו באוקטובר 2014.

לאחר שהשלימה את עבודתה הגיע הוועדה למסקנה כי המצב שהיה קיים בתחום משאבי הגז והנפט ערב הקמת ועדת ששינסקי הראשונה דומה למצב הקיים היום באשר לשאר משאבי הטבע.

בדומה למערכת מיסוי משאבי הגז והנפט שהייתה קיימת ערב הקמת ועדת ששינסקי הראשונה, מערכת מיסוי יתר משאבי הטבע בישראל היא מערכת המבוססת על תמלוגים. מערכת שכזו, היא מערכת רגרסיבית אשר מחד אינה מבטיחה חלק ראוי לציבור כאשר הרווחיות הנובעת מהמשאב עולה, ומאידך עלולה לפגוע בתמריץ להפקת משאבים כאשר הרווחיות הנובעת מהמשאב נמוכה. בחינת הנתונים על משאבי הטבע הקיימים בישראל העלתה כי חלק מפעילות משאבי הטבע בישראל מניבה שיעורי רווחיות הגבוהים בצורה משמעותית משיעורי רווחיות נורמליים לענף, וכי הציבור לא מקבל את חלקו הראוי במשאבים אלה.

הוועדה מצאה כי מיסוי משאבי הטבע בישראל כיום אינו מבטיח לציבור חלק נכבד מהרווחים ממשאבי הטבע המצויים במדינה. כמו כן, דוח קרן המטבע הבינלאומית שנכתב במיוחד עבור הוועדה קבע, כי מודל המיסוי הנוכחי על משאבי הטבע בישראל מוביל לכך שבשיעורי רווחיות בינוניים עד גבוהים - חלק הציבור ברווחים הוא מן הנמוכים בעולם.

עוד מצאה הוועדה כי חלקו של הציבור ברווחים הנובעים מהמחצבים בישראל (שיעור ה-Government Take) עמד על 23 אחוזים בלבד בשבע השנים האחרונות, זאת לעומת חלקו של הציבור ברווחי הגז והנפט העומד על למעלה מ-50 אחוזים. מדו"ח שפרסמה קרן המטבע הבינלאומי עולה כי לא ניתן להצביע על מאפיינים שונים בין משאבי הגז והנפט ליתר המשאבים המצדיקים שינוי במבנה המיסוי.

הוועדה סיכמה את מסקנותיה לפי מספר נקודות עיקריות:

1. חלק מהמשאבים הקיימים בישראל מניבים רווחי יתר גבוהים.
2. הנהנים העיקריים מרווחים אלו הן חברות להן ניתנה הזכות לעשות שימוש במשאב, בעוד הציבור בישראל אינו מקבל את חלקו הראוי מרווחי המשאב.
3. מודל המיסוי הנוכחי של משאבי הטבע הוא רגרסיבי, ובשיעורי רווחיות בינוניים עד גבוהים נמוך גם בהשוואה בינלאומית (שיעור ה-GT בתעשיית המחצבים אינו מבטיח כי חלקה של המדינה יעלה כאשר יעלו שיעורי הרווחיות).

המלצות הוועדה

• הפקת משאבי טבע אינה מזכה בהטבות מס במסגרת החוק לעידוד השקעות הון.
• גובה התמלוגים - הוועדה סברה כי קיים צורך להגיע לאיזון בנושא גביית התמלוגים על משאבי הטבע. מחד, מספקים התמלוגים מקור הכנסה יציב וודאי למדינה אשר אינו תלוי כמעט בהוצאות החברות המפיקות ועל כן מבטיח את חלקה של המדינה ללא קשר לרמת היעילות של החברות. מאידך, תמלוגים עשויים להוות נטל על החברות בזמנים קשים המתאפיינים ברמות מחירים נמוכות, שכן שיעור התמלוג מהרווח גדל ככל שהרווחיות יורדת, מאחר שהתמלוג תלוי רק בשווי המשאב ולא תלוי ברווחיות הנובעת ממנו. בהתאם לכך, המליצה המדינה על שיעור תמלוג למדינה בעד כל המחצבים בגובה של 5% (בהשוואה ל-2-10% לפני כן).
• אי הטלת מס או תמלוגים על מים מינרליים, אך קביעת תעריף מיוחד לשימוש בהם.
• מיסוי רווחי יתר פרוגרסיבי - לטענת הוועדה מיסוי רווחי יתר של החברות יביא לאיזון שבין הרצון להבטיח את הכדאיות הכלכלית שבהפקת משאבים בארץ ובין חובת הממשלה להביא לצדק חלוקתי ולאפשר לכל האזרחים ליהנות מחלקם הראוי במשאבי הטבע. לשם כך קבעה הוועדה מודל מיסוי רווחי יתר פרוגרסיבי אשר יחול רק על רווח תפעולי עודף שמעל 14%, כאשר רווח שבין 14-20% ימוסה בגובה 20% ורווח שמעל 20% ימוסה בשיעור מס שולי של 42%.
• גבולות המס - מס משאבי הטבע יוחל רק על הרווחים הנובעים מעצם הפקת המשאב ומכירתו, כדוגמת אשלג, פוספט ונחושת, ולא על רווחים הנובעים מפעילויות אחרות.
• הקמת ועדה שתבחן את הפיצוי שתקבל כי"ל אם הזיכיון שלה לא יוארך אחרי שנת 2030.
• הטלת מס סביבתי על כריית חצץ, נייר וחול.
• כספי המס שייגבו יופנו לעידוד תעסוקה בדרום הארץ

ההערכה היא כי יישום המלצות הוועדה עתיד להגדיל את הכנסות המדינה בלמעלה מ-400 מיליון שקל בשנה.

• אגב בחינת חלק המדינה המתקבל בגין משאבי ים-המלח התייחסה הוועדה לנושא תום תקופת זיכיון ים המלח. הוועדה סברה כי ישנו הכרח כי המדינה תגבש את המלצותיה באשר לפעולות המדינה הנדרשות לקראת תום הזיכיון. זאת, לאור מורכבות הנושא וחוסר הוודאות הקיים במצב הנוכחי.

מאבק פוליטי וכלכלי

במהלך מרץ 2014 ניסתה חברת כי"ל ליזום בוררות בשאלה האם למדינה יש את הזכות למנות את הוועדה.

ב-8 ביוני 2014, שלושה שבועות לאחר פרסום דו"ח הביניים של הוועדה, הגישה כי"ל עתירה לבג"ץ כנגד הוועדה בטענה כי הוועדה שגתה בהערכת הרווחיות של החברה.

ב-1 באוקטובר 2014 דוחה בית המשפט המחוזי את דרישת כי"ל למנות בורר בנוגע להקמת ועדת ששינסקי.

ב-14 בנובמבר 2014 אושרו ההמלצות בקבינט החברתי-כלכלי בראשותו של שר האוצר יאיר לפיד. בדצמבר 2014 התפזרה הכנסת ואימוץ המלצות הוועדה הוקפא.

ב-2 בדצמבר 2014 התפרקה הממשלה לפני חקיקת ההמלצות.

ב-14 במאי 2015 הוקמה הממשלה החדשה. שר האוצר משה כחלון דוחף לאישור המלצות ששינסקי ולהכנסתן לחוק ההסדרים.

ב-4 באוגוסט 2015 אישר הקבינט הכלכלי את המלצות הוועדה. שר הכלכלה אריה דרעי נמנע מלהצביע בטענה כי המהלך יוביל לפיטורי עובדים רבים. בנוסף נעדרו מן ההצבעה שר האנרגיה יובל שטייניץ וראש הממשלה נתניהו.

ב-19 באוגוסט 2015 התכנסה ועדת השרים לענייני לחקיקה לדון בעתידן של מסקנות הוועדה. שרי הליכוד דרשו להוציא את מסקנות ששינסקי מחוק ההסדרים, בעוד השר כחלון לחץ להשאירן כחלק מהחוק. לבסוף, ובניסיון להגיע לפשרה בין הצדדים קבעה הוועדה, כי המלצות ועדת ששינסקי יכללו במסגרת חוק ההסדרים, אך יפוצלו ממנו לאחר שהחוק יעבור בקריאה ראשונה. הוחלט, כי לאחר הפיצול יוקם צוות מיוחד (ועדת הארבעה) על ידי שר האוצר כחלון, שרת המשפטים איילת שקד, וראש הממשלה נתניהו, בראשו יעמוד מנכ"ל משרד ראש הממשלה אלי גרונר, ובין חבריה מנכ"ל משרד הכלכלה עמית לנג, ראש אגף תקציבים אמיר לוי והמשנה ליועץ המשפטי לממשלה אבי ליכט, אשר תגבש לקראת קריאה שנייה ושלישית את הנוסח הסופי של סעיפי החוק. הוחלט כי אישור הנוסח חייב להתקבל פה אחד כאשר לכל אחד מהחברים זכות וטו, אשר שימוש בה יעביר את ההחלטה על הנוסח הסופי לדיון חוזר בממשלה. החלטה זו של הוועדה לוותה בביקורת, לפיה הוצאתה מגדר חוק ההסדרים והפיכתה לחוק רגיל תוביל לדחייה משמעותית של חקיקת המסקנות.

בספטמבר 2015 הביע האוצר את התנגדותו לשינוי המלצות ועדת ששינסקי כפי שדרש משרד ראש הממשלה.

צוות הארבעה הציג תחזית לפיה החוק למיסוי משאבי טבע יניב למדינה הכנסות בהיקף 280 מיליון שקל לשנה, סכום נמוך בעשרות אחוזים מגובה ההכנסות שמעריך האוצר, שנציגו היה חבר בצוות לעומת זאת, על פי האוצר, יישום המלצות החוק יכניס למדינה כ-400-500 מיליון שקל לשנה. לטענת משרד האוצר, הסכום המדובר (280 מיליון שקל) איננו הסכום שיניב מס ששינסקי, אלא תוספת הכנסות שהמדינה תקבל במידה שיאושרו השקעות נוספות בהרחבת ייצור האשלג.

במהלך חודש אוקטובר 2015, החל יו"ר ועדת הכספים של הכנסת משה גפני, בגיבויו של שר האוצר כחלון, לקדם באופן עצמאי את מסקנות ועדת ששינסקי במקביל לעבודתה של ועדת הארבעה וזאת על מנת להפעיל עליה לחץ.

ב-8 באוקטובר 2015 הציג פרופ' ששינסקי נתונים על רווחיותה התפעולית של פעילות כריית האשלג של כי"ל העומדת נכון ל-2014 על 37%, אך הדגיש כי בפועל הרווחיות של פעילות כריית האשלג בישראל הרבה יותר גבוהה, אך הוועדה נאלצה לחתום על כתב סודיות על מנת לקבל את נתוני הרווחיות האלה. עוד טען ששינסקי כי מחיר האשלג בעולם נקבע על ידי קרטל שמפעלי ים המלח הם חלק ממנו. בתגובה לדברים אלה, טען יו"ר כי"ל ניר גלעד, כי אמירה זו אינה במקומה וכי כי"ל מעולם לא הייתה חלק מקרטל.

עוד טען גלעד כי מאז שנת 2011, מכבידה המדינה על כי"ל, החל בהחרגת החברה מהחוק לעידוד השקעות הון ובהמשך בהתחייבות המדינה כי המשטר הפיסקאלי בנוגע לחברה יישאר על כנו במידה שכי"ל תספוג את מחיר קציר המלח, פעולה שהובילה לפגיעה קשה ברווחיות כריית האשלג בארבע השנים האחרונות. עוד הוסיף כי לאחר קציר המלח ובתוספת השלכות מסקנות הוועדה, עלות יצור האשלג תעלה ב-20%.

לטענת גלעד, כי"ל היא המעסיק הגדול ביותר בנגב והיא משלמת למדינה מיסים ותמלוגים בהיקף מיליארד שקל ועוד מיליארד שקל הכנסות מגיעות ממיסוי שכרם של עובדי כי"ל.

בנוגע לטענות גלעד בנוגע להחרגת כי"ל מהחוק לעידוד השקעות הון, טען ששינסקי כי אילו הייתה מתקבלת העמדה שהטבות המס של החוק לעידוד השקעות הון חלות על פעולות כריית האשלג, אז רווחי היתר של החברה היו אף גבוהים יותר.

בנוגע לאיומי כי"ל כי יאלצו לפטר עובדים ולעצור השקעות מתוכננות בארץ, טען ששינסקי כי עלייה במס רווחי יתר אינו צריך להשפיע כלל על סוגיות אלו, שכן החברה עתידה עדיין להרוויח סכומי כסף משמעותיים מממשאבי הטבע. לדבריו, הרווח המקובל במס רווחי יתר אינו יוצר עיוות כלכלי שכן הוא מוטל על הרנטה.

בנוסף ציין כי האיומים בעצירת ההשקעות אינם קשורים כלל למסקנות הוועדה, אלא לתקופת הזיכיון אשר עתידה להסתיים ב-2030, ואשר כי"ל בעצמה ביקשה להאריך.

במהלך דיון על החוק שהתקיים בוועדת הכספים ב-15 באוקטובר 2015, איים יו"ר ועד העובדים בחברת מגנזיום של כי"ל כי החברה עתידה להיסגר אם החוק יאושר. יו"ר ועדת הכספים, משה גפני תקף בחריפות את הנהלת כי"ל וציין כי מדובר בשערורייה כאשר גורמים בכי"ל מנסים להפעיל לחץ על חברי הכנסת במהלך החקיקה - על גבם של העובדים.

בתגובה לאישור מסקנות הוועדה בוועדת הכספים של הכנסת, אמר יו"ר כי"ל ניר גלעד, החברה העיקרית שתושפע מההמלצות, כי זהו "יום עצוב לנגב ולחברה. היד שהרמתם היא הרמת יד על הנגב ועל החברה כולה."

יו"ר ועד עובדי מפעל המגנזיום של כימיקלים לישראל, אבי בן שושן, הביע ביקורת על אישור מסקנות הוועדה וציין כי קיים החשש שהדבר יביא לירידה חדה בהכנסות ואף לאפשרות של סגירה עתידית של המפעל. דירקטוריון כי"ל מעריך כי בשל היעדר היכולת לקזז את הפסדי פעילות המגנזיום עם רווחים מפעילות בתחום האשלג, המפעל עלול להיסגר כבר בתחילת שנת 2017.

אישור בוועדת הכספים

ב-8 בנובמבר 2015, בתום דיון סוער, עברו מסקנות ועידת ששינסקי 2 בוועדת הכספים של הכנסת (פה אחד). הוועדה אישרה את "חוק מיסוי משאבי טבע", אשר מיישם את המלצות הוועדה, שבראשן הטלת מס על רווחי ייתר הנובעים מהפקת משאבי טבע בשיעור של עד 42%.

בתגובה לאישור המסקנות, אמר שר האוצר כחלון כי:

מדובר בהישג ענק לאזרחי מדינת ישראל. משאבי הטבע שייכים לציבור וככאלה האזרחים צריכים ליהנות מהם. חצי מיליארד השקלים שיגיעו מהתמלוגים ישמשו לפיתוח הנגב, הכלכלה הישראלית וליצירת מקומות תעסוקה חדשים. אני גאה בחברי הכנסת מהקואליציה והאופוזיציה שגילו אחריות והצביעו פה אחד לטובת אזרחי המדינה

— הצעת שר האוצר לאישור מסקנות ועדת ששינסקי 2 עברה פה אחד בוועדת הכספים, באתר משרד האוצר, 8 בנובמבר 2015

אישור בחקיקה

ב-19 בנובמבר 2015 אושרו מסקנות הוועדה כחלק מחקיקת חוק ההסדרים לשנים 2015-2016.

מאז יישום מסקנות הוועדה בחקיקה, החלה חברת כיל בהגשת דו"חות לרשות המיסים אשר כוללים חישוב מיוחד של מס רווחי היתר. אולם נכון לסוף שנת 2020, רשות המיסים טרם הוציאה שומה ספיציפית הנוגעת למשאבי הטבע וקיימת מחלוקת בין כיל לבין המדינה בשאלת הסכום אותה עליה לשלם.

ראו גם

• ועדת ששינסקי (חוק הנפט)

קישורים חיצוניים

• מידע אודות ועדת ששינסקי 2, באתר משרד האוצר
• מסקנות ועדת ששינסקי 2(הקישור אינו פעיל) (אוקטובר 2014)
• אבי בר-אלי, ועדת ששינסקי 2 יוצאת לדרך; על הכוונת: תמלוגים מכיל, מהגז, הנפט ומים מינרלים, באתר TheMarker‏, 17 ביוני 2013
• תומר גנון, המלצות ששינסקי 2 אושרו פה אחד בקבינט החברתי כלכלי, באתר כלכליסט, 10 בנובמבר 2014
• הדס גליקו, על רקע הלחצים מכיל, ששינסקי 2 בינתיים מחוץ לחוק ההסדרים, באתר כלכליסט, 19 ביולי 2015
• הדס גליקו, הדיל של כיל: 6 מיליארד שקל תמורת ביטול ששינסקי 2, באתר כלכליסט, 20 ביולי 2015
• הדס גליקו ואורי תובל, הושגה הסכמה בין נתניהו, כחלון ודרעי: ששינסקי 2 יהיו בחוק ההסדרים, באתר כלכליסט, 19 באוגוסט 2015
• נעמה סיקולר, הדיל של כיל: ששינסקי 2 - עוד ועדה אחת למגירה, באתר כלכליסט, 19 באוגוסט 2015
• הדס גליקו, אורי תובל ועמרי מילמן, התוכנית לחיסול המלצות ועדת ששינסקי 2, באתר כלכליסט, 20 באוגוסט 2015
• אורה קורן, כשמחירי האשלג יורדים, המלצות ששינסקי 2 עשויות דווקא לעזור לכיל, באתר TheMarker‏, 3 בנובמבר 2015
• רוני זינגר, אחרי המהומה בוועדת הכספים: מסקנות ששינסקי 2 אושרו פה אחד, באתר כלכליסט, 8 בנובמבר 2015
• יובל אזולאי, ‏עובדי כיל חוששים מאישור ששינסקי: "לא נמצא עבודה אחרת", באתר גלובס, 9 בנובמבר 2015
• עמירם ברקת, ‏כמה שווה חוק ששינסקי למדינה? הערכת האוצר כפולה מהערכת "צוות הארבעה", באתר גלובס, 9 בנובמבר 2015
• נעמה סיקולר, אישור ששינסקי 2: כחלון שלף את המכתב שאילץ את נתניהו להתקפל, באתר כלכליסט, 9 בנובמבר 2015