תעסוקה מוגנת

תעסוקה מוגנת היא שירות שיקום תעסוקתי, המיועד לאוכלוסיית אנשים בעלי מוגבלויות פיזיות, קוגניטיביות ונפשיות. במרבית המדינות המתקדמות, תעסוקה מסוג זה מקובלת ואף נתמכת על ידי הרשויות. מטרת מסגרות אלו היא לתת מענה תעסוקתי לאנשים המתקשים להתמודד עם דרישות השוק החופשי. בחלק ממסגרות התעסוקה המוגנת העובדים מוגדרים כמשתקמים ועוסקים בעבודות פשוטות כגון הרכבה, אריזה, הדבקה וכדומה. המענה שמסגרת תעסוקה מוגנת נותנת נמצא על קצה הרצף התעסוקתי המנוגד לתעסוקה בשוק החופשי.

הרציונל והשירות בישראל

שירותי תעסוקה מוגנת נועדו לספק מקום תעסוקה (זמני) לאנשים עם מוגבלויות שאינם מסוגלים להתמודד עם דרישות שוק העבודה הפתוח. העובדים במסגרות תעסוקה מוגנת שייכים לקבוצות שונות שלרוב, יכולת התפקוד שלהן נמוכה. מדובר באנשים עם סוגי נכויות שונות שלרוב הן:

1. נכות גופנית וקבועה המתבטאת בקשיי תפקוד בתחום המוטורי כתוצאה ממחלה כרונית, קטיעה, פגיעת ראש, פגיעת עמוד שידרה וכדומה.
2. נכות חושית קבועה המתבטאת בקשיי תפקוד בתחומים כגון: תקשורת, ניידות וניהול חיי היום יום כתוצאה מחירשות או עיוורון.
3. נכות התפתחותית/קוגניטיבית שהיא כל ליקויי בריאותי הגורם לפגיעה בלתי הפיכה שאירעה לאדם מלידה ועד גיל 18, וכתוצאה מפגיעה זו עלולים להופיע קשיי תפקוד בתחום המוטורי החושי, החברתי, הרגשי, או ההתנהגותי, למעט אנשים עם מוגבלות שכלית התפתחותית. אותם אנשים חייבים להיות בגילאי 18–65 וביצעו אבחון תעסוקתי במרכז שיקום המוכר על ידי אגף השיקום וקיבלו המלצה או הפנייה לשירותי תעסוקה מוגנת, והם יכולים לקבל את השירות הנ"ל.
4. נכות נפשית

תהליך שירותי התעסוקה המוגנת נועד להבנות תוכניות קידום אישיות שמטרתם למצות את יכולותיו וכישוריו של האדם ופיתוח מיומנויות בינאישיות וקהילתיות. לכל אדם העובד במפעל המוגן, ישנה אפשרות לעבור ממסגרת שיקומית בשירותי תעסוקה מוגנת, למסגרת עצמאית ותעסוקתית בשוק העבודה הפתוח, בתעסוקה נתמכת, בהתאם ליכולותיו ומימוש הפוטנציאל האישי שלו. תהליך הקבלה לתעסוקה מוגנת מחייבת את המשתקם לעבור ועדת קבלה ואבחון תעסוקתי (הנקרא גם אינטייק תעסוקתי) בדבר התאמתו למסגרת. היחידה לתעסוקה מוגנת מופעלת תחת ניהולם של מרכז לשיקום תעסוקתי/רשות מקומית/עמותה ציבורית. ביחידה לתעסוקה מוגנת יש לא פחות מ-25 משתקמים והיא מיועדת לשרת בראש ובראשונה את אוכלוסיית היעד של אגף השיקום. היחידה ממוקמת בבניין עם חובת יכולת הנגשה לאנשים עם מוגבלויות וזמני העבודה הם לפחות 5 ימים בשבוע ולא פחות מ-5 שעות ליום. אנשים אשר זכאים לשירותי תעסוקה מוגנת ואינם יכולים להגיע בכוחות עצמם למסגרות, זכאים לקבל שירותי הסעה וליווי המופעלים על ידי הרשות המקומית. התגמול הכספי ביחידה לתעסוקה מוגנת הניתן למשתקם בגין עבודתו נובע מתפוקתו האישית ומהתשלום המקובל עבור המוצרים ביחידה. בנוסף, זכאי כל אדם לתוספת שכר בסך של 10% משכר המינימום במשק.

היסטוריה

בין חוקרי מדיניות השיקום בעולם קיימת תמימות דעים באשר לתרומתה של העבודה לשילובם של אנשים עם מוגבלויות קשות כחברים שווים בחברה. למרות ההכרה בחשיבותה של העבודה, נראה ששיעורי אבטלה בקרב אנשים עם מוגבלויות תמיד היו גבוהים מאוד בהשוואה לכלל האוכלוסייה ולכן כמענה, פותחו בשנות ה-50 וה-60 של המאה העשרים באירופה ובארצות הברית תוכניות הכשרה מקצועיות מוגנות לאנשים עם מוגבלויות קשות. על פי הגדרתו של משרד העבודה האמריקני מטרת המפעלים המוגנים הייתה להכין אנשים עם מוגבלויות לעבודה בשוק העבודה התחרותי, לספק להם שירותי תעסוקה מוגנת ארוכי טווח ושירותים תומכים לאנשים אשר נכותם קשה ואשר סביר שלא יוכלו לתפקד באופן עצמאי בקהילה. משרד העבודה האמריקני הבדיל בין שהייה קצרת טווח, המיועדת לאנשים עם מוגבלות קלה ובינונית, ובין שהייה ממושכת, לאנשים עם מוגבלות קשה. למרות הרציונל המוצק, הדוגל בהקמתן של מסגרות תעסוקה מוגנות ובהרחבתן, כבר בשנות ה-70 החלו להתפרסם מחקרי הערכה ראשונים המבקרים את תרומתם. מבחינה אידאולוגית, מפעלי התעסוקה המוגנים נתפסים כמסגרות בדלניות ומתייגות, שאינן יכולות לשמש חלופת תעסוקה הוגנת.

המצב בישראל ובעולם

מחקרים שנערכו בשנים האחרונות בישראל מצביעים על פערים בהשכלה, בתעסוקה בשוק החופשי ובהכנסה בין אנשים עם מוגבלות לאנשים ללא מוגבלות, בדומה למגמות בעולם. כך למשל, רק ל-48% מהאנשים עם מוגבלות בישראל יש תעודת בגרות לעומת 68% בכלל האוכלוסייה. שיעורי התעסוקה הם כ-50% בקרב בעלי מוגבלות על פי ההגדרה האישית ו-20% בקרב הזכאים לקצבת נכות, לעומת 65% במשק. התעסוקה של אנשים עם מוגבלות על פי ההגדרה האישית בישראל דומה לממוצע של מדינות ה-OECD, אך אי אפשר להשוות נתוני תעסוקה של מקבלי קצבאות נכות, עקב ההבדלים בתנאי הזכאים לקצבאות בין מדינות והבדלים בהגדרת תעסוקה. במדינות אחדות למשל כמו אנגליה התעסוקה המוגנת נכללת בהגדרה לעומת ישראל בה אין אנשים המוגדרים כמועסקים משום שהכנסתם אינה מדווחת.

אף שהשיקום המקצועי זוהה בעולם ככלי יעיל, התקציבים המיועדים לתחום זה במדינות ה-OECD בלתי מספקים. בישראל נושא השיקום המקצועי נמצא על סדר היום הציבורי ואף הוקדש לו פרק מיוחד בדוח מבקר המדינה. הדוח הצביע על הצורך בבחינה שיטתית של מי שפונים לשיקום מקצועי ושל מי שפונים אך אינם מתחילים שיקום בפועל ועל הצורך במעקב אחר מסיימי התוכניות.

במדינות המערב קיימת מגמת ירידה בהקמת מפעלים מוגנים, ואף צמצום מפעלים הקיימים, ואילו בישראל, לעומת זאת, קיימת מגמת התרחבות של המפעילים המוגנים. ניתן לראות דוגמה בה בשנת 1991 עבדו בחברת "המשקם" 56% מן המשתקמים בתחום השירותים ו־44% במפעלים מוגנים, ואילו בשנת 2001 הצטמצם שיעור המועסקים בתחום השירותים ל-51% ושיעור המועסקים במפעלים מוגנים עלה ל־ 49%. העדר מדיניות תעסוקה מוגנת מגובשת מצד אחד, והרחבת המסגרות המוגנות מצד שני, מחדדת את שאלת מיקומה של ישראל בהשוואה לעולם המערבי.

מפעל מוגן

מפעל מוגן הוא מסגרת תעסוקתית תומכת למשתקמים המעוניינים להשתלב בעתיד בשוק העבודה, אך זקוקים להעמקת המיומנויות הנדרשות לעבודה. במקרים רבים הוא משמש מקום תעסוקה קבוע למשך שנים (מתוך אתר "כל-זכות"). הליך העבודה במפעל המוגן כולל מספר שלבים: ביצוע הערכה בדבר רמת התפקוד של האדם, קביעת תוכנית שיקום, איתור עבודה עבור האדם בתוך המסגרת אשר תואמת את כישוריו ואת יכולותיו, הקניית מיומנויות והרגלי עבודה, איתור אנשים אשר יכולים לעבוד בשוק הפתוח. כמו כן עידוד, סיוע והכנה של אותם אנשים, לקראת המעבר. אדם עם מוגבלות המועסק במפעל מוגן מוגדר בחוק בישראל כמשתקם, ויכולת העבודה שלו פחותה מ-20%. לעניין שכר העבודה ותנאי העבודה, בתעסוקה מוגנת לא מתקיימים יחסי עובד-ומעביד. עם זאת, המפעל מחויב לשלם לעובדים גמול בעד עבודתם. אופן חישוב השכר משתנה ממפעל למפעל ואינו מעוגן בחוק. על פי רוב גובה הגמול מושפע מגובה ההכנסות של המפעל ומהתפוקה האישית של כל עובד. משתקם מקבל גמול מינימלי של 2 ₪ או 4 ₪ לשעה, בהתאם ליכולת העבודה שלו. ישנם סוגים שונים של מפעלים מוגנים, כשברוב המקרים מדובר במסגרת תעסוקתית תעשייתית, ברמת עבודה בינונית. בהתאם לכך נקבעת רמת השכר ועומדת על כמה מאות שקלים בחודש. צוות המפעל המוגן מורכב מעובדת סוציאלית ומדריכי שיקום שתפקידם לסייע למשתקמים ברכישת המיומנויות הנדרשות לקראת התקדמות בסולם התעסוקתי. ברוב המפעלים המוגנים עובדים כ־8 שעות בכל יום (מתוך אתר "כל-זכות"). דוגמאות לעבודות שנעשות במסגרות של תעסוקה מוגנת: מיון, אריזה, עבודות דפוס וכריכה, נגרות, חפצי אמנות ועוד. מפעל מוגן אינו נחשב כמקום עבודה על פי חוק ועל כן למועסקים בו לא מוקנות זכויות עובדים כימי חופשה, משכורת, ימי מחלה, פנסיה וכיוצא בזה (מתוך אתר "כל-זכות").

עקרונות התעסוקה המוגנת

• למצות את יכולת העבודה של האדם, את הכישורים שלו ואת הפוטנציאל שלו.
• להפנות את האדם למסגרת המתאימה ביותר עבורו תוך מתן עדיפות למסגרת נורמטיבית, כלומר מסגרת המשלבת את האדם בסביבת עבודה רגילה.
• לאפשר לאדם להתקדם ולעבור ממסגרות שיקומיות למסגרות תעסוקתיות ועצמאיות.

אוכלוסיית היעד

השירות לשיקום תעסוקתי מקצועי פונה לאוכלוסייה עם מוגבלויות, אשר מיצתה את זכויותיה באגף השיקום של המוסד לביטוח לאומי או לחלופין נדחתה על ידו ובעלת נכות קבועה של 40% ומעלה בשל אחד או יותר מהמאפיינים הבאים:

• אנשים עם נכויות פיזיות.
• אנשים עם נכויות חושיות: אוכלוסיית החרשים ולקויי שמיעה, אוכלוסיית העיוורים ולקויי ראייה.
• אנשים עם לקויות למידה, תפקוד והסתגלות ועם הנמכה קוגניטיבית המתייחסת לתפקוד שכלי גבולי (מנת משכל שבין 70 ל-84) ועם הפרעות רגשיות שונות (מתוך אתר "משרד הרווחה והשירותים החברתיים").

יישום המודל בישראל

בספטמבר 2012 אישרה מדינת ישראל את אמנת האו"ם בדבר זכויותיהם של אנשים עם מוגבלויות. בהתאם לאמנה זו, התחייבה מדינת ישראל לקדם את זכותם של אנשים עם מוגבלויות לעבוד ולקדם בעבורם הזדמנויות תעסוקה וקריירה בשוק העבודה, לסייע במציאת תעסוקה, קבלתה והתמדה בה (מתוך תקציר דו"ח מבקר המדינה שפורסם במאי 17, 2014 מאת Ido Granot).

מערכות רבות במדינת ישראל עוסקות בנושא התעסוקה של אנשים עם מוגבלויות, והן פזורות בין גופים ציבוריים שונים שהם:

משרד הבריאות, האחראי לאוכלוסיית נכי הנפש, מכוח "חוק שיקום שיקום נכי נפש בקהילה", והוא מעסיק משתקמים במסגרות תעסוקתיות שונות שרובן עומדות בהגדרה של מפעל מוגן.

משרד הרווחה, המופקד על הטיפול ביתר האנשים עם מוגבלויות. המע"ש (מפעל עבודה שיקומי) הוא אחד ממסגרות התעסוקה למשתקמים המופנים לתעסוקה במפעלים מוגנים. בישראל פועלים כמאה מפעלים מוגנים תחת ניהולו של משרד הרווחה: 84 מרכזי תעסוקה שיקומיים ועוד 17 מרכזי תעסוקה תעשייתיים. משרד העבודה, הרווחה והשירותים החברתיים מפעיל מאז 2014 תוכנית תעסוקה חדשה לאנשים עם מוגבלות שכלית התפתחותית – "מע"ש תעשייתי". התוכנית מבוססת על העסקה קבוצתית במסגרות עבודה רגילות בשוק החופשי, בליווי מדריך צמוד, והיא נועדה למלא חלל ברצף שירותי התעסוקה – בין התעסוקה במפעלים המוגנים (מע"שים) הסגרגטיביים, לבין התעסוקה הפרטנית הנתמכת.

אחריות משרד הרווחה נחלקת בין שלושה אגפים שונים:

• אגף השיקום מטפל באוכלוסיית האנשים עם מוגבלות פיזית וחושית (לקויי ראייה, ושמיעה),הנמכה קוגניטיבית (תפקוד גבולי) וכן באלה עם קשיי תפקוד וקשיי הסתגלות על רקע פגיעה אורגנית (כגון: נזק מוחי ולקות למידה).
• אגף מש"ה מטפל באוכלוסיית האנשים שאובחנו כאנשים עם מוגבלות שכלית‐התפתחותית, על פי – חוק הסעד (טיפול במפגרים), התשכ"ט-1969.
• השירות לאוטיזם מטפל באנשים הנמצאים על רצף האוטיזם.

חלק ניכר מפעילות המשרד מבוצע באמצעות המחלקות לשירותים חברתיים שברשויות המקומיות.

ביקורת

לצד יתרונותיהן של מסגרות התעסוקה המוגנת עבור אוכלוסיית היעד, בשנים האחרונות מופנית אליהן גם ביקורת בתחומים מסוימים:

• שכר נמוך: שכר העובדים נמוך מאוד בהשוואה לשעות עבודתם במהלך היום או השבוע. בישראל קיים חוק שכר מינימום מותאם לעובד עם מוגבלות, אך הוא מתייחס רק לאנשים שיכולת התפקוד שלהם היא מעל 20%. העובדים במפעלים המוגנים מוגדרים כבעלי יכולת עבודה של 19% ומטה ולכן הוחרגו מהחוק ומקבלים גמול עבודה (ולא שכר מותאם) מתחת לשכר המינימום (כ5₪ לשעה).
• הפרדה מאוכלוסיות אחרות: קיימת הפרדה (סגרגציה) של האוכלוסייה בעלת הנכות המוכרת (פיזית, חושית או התפתחותית) משאר האוכלוסיות. הפרדה זו אינה מאפשרת שילוב מותאם של האוכלוסייה הנ"ל בעולם התעסוקה עם שאר האוכלוסיות.
• זכויות סוציאליות: היעדר זכויות סוציאליות מותאמות לאוכלוסיית המשתקמים ביחידות השירות לתעסוקה מוגנת.
• שילוב בשוק העבודה: אחת המטרות של מסגרות התעסוקה המוגנת הנה קידום מעבר של אנשים עם מוגבלות לעבודה בשוק החופשי, אך בפועל רבים מהם מועסקים במסגרות הללו לתקופה ארוכה מאוד ולעיתים גם לכל חייהם.
• חוק שוויון זכויות לאנשים עם מוגבלויות: העסקה במפעלים מוגנים מתנגשת עם חוק שוויון זכויות לאנשים עם מוגבלויות, שמדבר על איסור הפליה בתעסוקה שכוללת תנאי עבודה וזכויותיהם של המועסקים (לפי סעיף 8 א' לחוק).
• תמריצים למעסיקים: חלק מהדרישות שעלו במחאת הנכים עסקו בנושא הוצאת המפעלים המוגנים מתקציב משרד הבריאות והעברתם לפיקוח משרד הכלכלה, עם תמריצים למעסיק ולמועסק ושכר מינימום שעתי שהוא לפחות 70% מגובה שכר המינימום הכללי.

לקריאה נוספת

• נתונים נבחרים על תעסוקה מוגנת-ממצאי סקר מעסיקים. משרד התמ"ת, מחקר וכלכלה.
• ליבוביץ, ת. (2001). חוק שוויון הזדמנויות לאנשים עם מוגבלות: מדריך לחוק. ירושלים: בזכות.
• הוזמי, ב. (2011). התנהגות מאתגרת בקרב אנשים עם פיגור שכלי. בתוך מ. חובב וב. הוזמי (עורכים). משילוב להשתלבות: אתגרים וצמיחה במעגל החיים (עמ' 187–210). גבעתיים: הוצאת רותם.
• מאיר חובב ובנימין הוזמי (עורכים) - משילוב להשתלבות: אתגרים וצמיחה במעגל החיים. גבעתיים: הוצאת רותם, 2011.
• בני פפרמן - שילוב אנשים עם מוגבלויות בשוק העבודה: תמורות בתפיסות, פיתוח כלים ותוכניות תעסוקה.
• המוסד לביטוח לאומי, מנהל המחקר והתכנון. ירושלים, דצמבר 2014.
• מדיניות ההפעלה התעסוקתית: מבט בין ארצי משווה. אברהם דורון.
• "פעולות הממשלה לשילובם של אנשים עם מוגבלות בתעסוקה "– תקציר מתוך דו"ח מבקר המדינה, פורסם ב - מאי 17, 2014 מאת Ido Granot.
• חוק שוויון זכויות לאנשים עם מוגבלויות (התשנ"ח 1998)
• מעמדו החברתי של האדם המפגר במפעלים מוגנים רבי נכויות. ד"ר אילנה דובדבני בית הספר לעבודה סוציאלית, אוניברסיטת חיפה.ד"ר רות נאור, בית הספר לעבודה סוציאלית, אוניברסיטת בר-אילן.
• האמנה בדבר זכויותיהם של אנשים עם מוגבלויות (סעיף 27 - עבודה ותעסוקה).
• רימרמן, א' (1994). תעסוקה נתמכת לאנשים הלוקים בנכויות התפתחותיות ופסיכיאטריות 1.128-118, בארצות ־הברית. ביטחון סוציאלי, 4
• Elder, J.K., Conley, R.W., & Noble, J.H. (1986). The service system. In Kiernan, W.E. & Stark, J.A. (Eds.), Pathways to employment for adults with developmental disabilities (pp.53-66).Baltimore, Md.: Paul H. Brooks Publishing
• Department of Education (January, 22, 2001). Federal Register – 34 CFR Part 361, State vocational rehabilitation services program; Final rule.

קישורים חיצוניים

מדיה וקבצים בנושא תעסוקה מוגנת בוויקישיתוף

• https://web.archive.org/web/20161030081545/http://www.knesset.gov.il/laws/data/law/2169/2169_3.pdf - חוק הביטוח הלאומי
• חוק שוויון זכויות לאנשים עם מוגבלות - חוק שוויון זכויות לאנשים עם מוגבלויות (התשנ"ח 1998)